농업 정책

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1. 개요

농업 정책은 식량 공급 안정, 식량 증산, 농가 보호 등을 목표로 하며, 국가와 시대에 따라 중요하게 여겨지는 목표가 다르다. 저소득 국가에서는 식량 부족과 빈곤 문제 해결을 위해 저렴한 식량 가격 유지 정책이, 고소득 국가에서는 농가 보호와 환경 보호를 위한 정책이 주로 시행된다. 농업 정책의 수단으로는 보조금, 가격 통제, 무역 장벽 등이 있으며, 농업 정책은 식량 안보, 환경 보호, 빈곤 감소 등 다양한 쟁점과 관련된다. 선진국의 농업 정책 사례로 유럽 연합(EU)의 공통 농업 정책과 미국의 농업 정책이 있으며, 한국은 농업을 중시하며 농민 보호와 농업 생산성 향상을 위한 정책을 추진해왔다.

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농업 정책
지도
개요
정의	농업 정책은 국내 농업 생산과 외국에서 수입된 농산물에 관련된 법률을 포함한다.
목표	국내 농업 생산 지원 농산물 가격 안정 농촌 지역 사회의 발전 환경 보호 식량 안보 유지
정책 유형
가격 지원 정책	최저 가격 보장 목표 가격 설정 수매 제도
소득 지원 정책	직접 지불금 재해 보상금 농업 보험
생산 지원 정책	기술 개발 및 보급 연구 개발 지원 비료 및 농자재 지원 관개 시설 지원
무역 정책	관세 수입 할당제 수출 보조금 무역 협정
토지 정책	토지 개혁 토지 이용 규제 농지 보존 정책
환경 정책	친환경 농업 장려 농업 폐기물 관리 생물 다양성 보존
식품 안전 정책	식품 검역 위생 기준 원산지 표시제 유전자 변형 식품 표시제
주요 정책 수단
보조금	생산 보조금 수출 보조금 환경 보조금 재정 지원
세금	농지세 감면 비료세 감면
규제	생산 규제 수입 규제 토지 이용 규제 환경 규제
무역 협정	양자간 무역 협정 다자간 무역 협정
주요 관련 법률
대한민국	농업·농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률 농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률 농산물 품질관리법 농지법
국제적 측면
세계무역기구 (WTO)	농업 보조금 및 무역 장벽에 대한 규제
농업 정책의 국제적 조화	국가 간의 정책 충돌 완화 노력
역사
배경	농업 혁명과 산업 혁명 이후 농업 생산성 증가 및 식량 생산 증대
현대	경제 성장과 더불어 농업 정책의 중요성 증가 농업의 다원적 기능 (환경 보전, 식량 안보 등)에 대한 인식 확대 농산물 무역 자유화에 따른 국내 농업 보호 필요성 증대
기타
관련 개념	농업, 식량 정책, 농촌 경제
관련 단체	농림축산식품부, 농업진흥청, 지방자치단체

2. 농업 정책의 목표

농업 정책은 국가와 시대에 따라 다양한 목표를 추구하며, 경제 발전 단계에 따라 그 중요성이 변화한다. 농업 정책의 일반적인 목표로는 식량 공급 안정, 식량 증산, 식량 가격 유지(저가격·고가격), 농가 보호, 식량 자급률 향상 등이 있다.^[1]

어떤 목적이 가장 중요하게 여겨지는지는 국가와 시대에 따라 다르지만, 일반적으로 경제 발전에 따라 변화한다. 경제가 발전하지 않은 저소득 사회와 경제가 충분히 발달한 고소득 사회에서 중요하게 생각하는 목표는 아래와 같다.

구분	주요 목표	특징	정책 방향
저소득 국가	식량 공급 안정, 식량 가격 유지	낮은 농업 생산성, 높은 인구 증가율, 외화 부족으로 식량 공급 불안 식량 부족/가격 급등 시 국민 생활 타격 및 정치 불안 야기	정부 주도 농산물 매입 및 저가 판매, 농업 부문 과세 후 산업 부문 보조
고소득 국가	농가 소득 지원, 농업 보호	농업 기술 발달, 인구 증가율 감소, 외화 획득 증대로 식량 공급 안정 공업 대비 농업 생산성 향상 속도 느림, 농가 소득 정체/감소	농산물 가격 유지, 수입 제한, 세금 감면, 보조금 지급 등

국제적인 공급 차질 발생 시 국내 수요를 충족할 수 있는 충분한 국내 생산 능력을 확보하는 것은 국가 안보와도 연관된다. 외국 식량 생산업체에 대한 의존은 전쟁, 봉쇄, 금수 조치 발생 시 국가를 전략적으로 취약하게 만들기 때문이다. 농업 정책은 국내 생산자를 지원하여 국내 및 국제 시장 점유율을 확보하는 데 사용될 수 있다. 이는 산업 규모가 커질 때까지 산업을 육성하는 단기적인 방법일 수도 있고, 외국 경쟁업체와 경쟁하거나 가격을 낮추도록 설계된 지속적인 보조금일 수도 있다.^[1]

농업 정책은 식량 공급, 농민 생계, 환경 보호라는 세 가지 주요 관심사를 다룬다.^[31] 이 세 가지는 서로 상충 관계에 있을 수 있다. 예를 들어 농업 보조금은 식량 생산을 늘리고 가격을 낮출 수 있지만, 환경 오염을 유발할 수 있다.^[31] 따라서 정책 입안자는 정책 결정 시 상충 관계를 신중하게 고려해야 한다.^[32]

EU의 공통 농업 정책은 초기에는 정부 보조금을 통해 식량 생산과 농업 산업화를 장려했다. 그러나 과잉 생산으로 인한 식량 낭비 문제가 발생하여 시장 균형이 깨졌다. 이후 개혁을 통해 농업 시장을 회복시키고, 농민에게 자금을 분배하며, 환경 보호를 고려하는 방향으로 변화했다.^[33]

2. 1. 저소득 국가

저소득 국가에서는 식량 공급을 안정시키고 식량 가격을 유지하는 것이 중요한 목표이다. 이들 국가는 농업 생산성이 낮고 인구 증가율이 높으며, 외화가 부족하여 식량 공급에 어려움을 겪는 경우가 많다. 식량 부족이나 식량 가격 급등은 국민 생활에 큰 영향을 미치며, 폭동이나 정치 불안으로 이어질 위험도 크다. 예를 들어, 일본에서도 과거 여러 차례 쌀 소동이 발생했다.^[1]

이러한 국가들은 산업화를 추진하는 경우가 많아, 정부와 정치인들은 저임금을 바탕으로 노동 집약적인 산업을 발전시키려 한다. 따라서 농업보다 산업에 더 많은 자금과 자원을 배분하고, 노동자의 생활비를 낮게 유지하여 저임금을 유지하려 한다.^[1]

이러한 국가의 정부는 주요 농산물을 강제로 매입하여 도시 지역 등의 노동자들에게 저렴하게 판매하고 식량 가격을 낮게 유지하는 정책을 펼치거나, 농업 부문에 많은 세금을 부과하여 그 세금을 산업 부문에 보조금 등으로 투입하는 정책을 채택한다.^[1]

2. 2. 고소득 국가

경제 발전을 이룬 고소득 국가에서는 농업 기술 발달, 인구 증가율 감소, 외화 획득 증대로 식량 공급 불안이 해소된다. 그러나 공업 부문에 비해 농업 부문의 생산성 향상이 느려 농가 소득이 상대적으로 낮아지는 경향이 있다.

이에 따라 정부는 농산물 가격 유지, 수입 제한, 세금 감면, 보조금 지급 등의 정책을 통해 농가 소득을 지원하고 농업을 보호한다. 특히, 관세나 수입 수량 제한은 소비자가 더 비싼 가격에 식품을 구매하게 만들지만, 재정 지출을 통한 보조금보다 국민에게 부담이 덜 드러나기 때문에 선호되는 정책이다.

최근에는 환경 보호, 농촌 경관 보전 등 농업의 공익적 기능에 대한 관심도 높아지고 있다.

3. 농업 정책의 수단

농업 정책은 국내 농업 생산과 외국 농산물 수입에 관한 법률을 통칭하며, 정부는 이를 통해 농산물 시장에서 특정한 결과를 달성하고자 한다. 잘 설계된 농업 정책은 생물 안전, 식량 안보, 농촌 빈곤 감소, 식량 분배 개선 등 다양한 목표를 추구하며, 농업 생산, 가공, 분배, 소비 전반에 걸쳐 긍정적인 영향을 미칠 수 있다.^[1]

정부는 농업 생산의 역학을 조절하거나 소비자에게 미치는 영향을 개선하기 위해 가격 정책, 무역 정책, 보조금 정책 등 다양한 정책 수단을 활용한다.^[1]

농업 정책은 광범위한 1차 및 2차 효과를 갖는다. 농업은 기후 변화에 큰 영향을 미치는데, 2010년 기준으로 연간 전 세계 온실 가스 배출량의 20~25%를 차지하는 것으로 추산된다.^[1] 또한 농업은 물 부족, 해수면 상승, 변화하는 날씨 등 기후 변화의 부정적 영향에 매우 취약하며, 특히 생계형 농부들에게 큰 영향을 미친다.^[2]^[3] ^[4] 따라서, 기후 변화 완화 및 적응을 위해서는 농업 부문의 온실 가스 배출량을 줄이고 기후 변화의 위험을 완화하는 정책이 필요하다.^[5]

이 외에도 정부는 농지 제도, 농업 금융, 농업 기술 개발, 농촌 개발 등 다양한 정책 수단을 활용한다.^[1]

3. 1. 가격 정책

가격 통제는 상품의 최저 가격 또는 최고 가격을 설정하는 것이다. 가격 통제는 최저 가격에 의한 생산 증가 또는 최고 가격에 의한 생산 감소를 유도한다. 이러한 정책은 생산량 조절, 소비 촉진, 농가 소득 보전 등에 활용된다.

3. 2. 무역 정책

무역 정책은 수입 상품의 수량을 제한하는 무역 장벽(쿼터)을 설치하거나, 수입 상품의 국내 가격을 인상하는 관세를 부과하여 국내 생산자에게 우선권을 제공한다.^[37] 이러한 무역 장벽은 국내 생산자에게 유리한 환경을 조성하고, 수입 농산물과의 경쟁에서 보호한다.

2004년 4월, 세계무역기구(WTO)는 미국의 30억달러 규모 목화 보조금이 무역 협정을 위반하고 있으며, EU의 설탕 수출의 거의 50%가 불법이라는 판결을 내렸다. 1997년부터 2003년까지 미국의 목화 수출은 평균 48%의 보조금을 받았다.^[37] WTO는 필리핀 정부로부터 6년에 걸쳐 수입 장벽을 현재 수준의 절반으로 낮추고, 북미와 유럽의 산업화되고 보조금을 많이 받는 농업 시스템으로부터 극적으로 증가한 경쟁을 허용하는 약속을 받아냈다. 최근 옥스팜 보고서는 저렴한 미국산 수입품이 현지 시장의 가격을 떨어뜨림에 따라 옥수수 농가의 평균 가구 소득이 6년 동안 최대 30% 감소할 것이라고 추산했다. 이 보고서는 무역 제한이 없는 경우 미국산 보조금 지원 옥수수가 필리핀 민다나오에서 재배된 옥수수 가격의 절반 이하로 판매될 수 있으며, 120만 명의 필리핀 옥수수 농가 중 최대 50만 명의 생계가 즉각적인 위협을 받고 있다고 추산한다.

관세나 수입 수량 제한에 의한 국내 농산물 가격의 고가 유지는, 국제 가격보다 고가의 식품을 살 수밖에 없다는 형태의 보호이며, 소비자를 희생시켜 농가 보호를 도모하는 것이라고 말할 수 있지만, 재정 지출에 의한 보조금 지급 등보다 그 부담이 국민 등에게 잘 보이지 않기 때문에 채택되기 쉽고, 거의 모든 선진국에서는 이러한 조치가 취해지고 있다.

3. 3. 보조금 정책

농업 보조금은 정부가 농업 산업을 관리하기 위해 농민과 농업 기업에 지급하는 보조금이다. 지급 조건과 개별 보조금의 이유는 농산물, 농장 규모, 소유권의 성격, 국가 등 여러 요인에 따라 다르다. 정치적 목적을 위한 땅콩 농가 지원, 빈곤층의 반란을 막기 위한 주요 식량 가격 유지, 기근을 피하기 위한 농작물 생산 안정화, 농업 다각화 장려 등 많은 목적이 특정 보조금의 이유로 제시되어 왔다.^[5]

선진국에서는 농산물 매입이나 수입 제한, 생산량 조정(감산 정책 등)을 통해 식량 가격을 높게 유지하는 정책이나, 농지의 토지세 등의 세 부담을 경감하거나 비농업 부문에서 얻은 세수를 보조금 등으로 농업 부문에 투입하는 정책이 채택된다.

관세나 수입 수량 제한으로 국내 농산물 가격을 높게 유지하는 것은, 국제 가격보다 비싼 식품을 살 수밖에 없다는 점에서 소비자를 희생시켜 농가를 보호하는 것이라고 할 수 있다. 그러나 재정 지출에 의한 보조금 지급 등보다 그 부담이 국민에게 잘 보이지 않기 때문에 이러한 정책은 채택되기 쉽고, 거의 모든 선진국에서 시행되고 있다.^[5]

3. 4. 기타 정책

정부는 농지 제도, 농업 금융, 농업 기술 개발, 농촌 개발 등 다양한 정책 수단을 활용하여 농업 정책을 시행한다. 이러한 정책들은 농업 생산의 역학을 조절하거나 생산 과정에서 발생하는 소비자 영향을 개선하는 데 사용될 수 있다.^[1]

4. 농업 정책의 주요 쟁점

농업 정책은 다양한 이해관계가 얽혀 있어 여러 쟁점을 야기한다.

생물 안전: 산업 농업은 광우병(BSE), 조류 인플루엔자, 구제역과 같은 가축 질병 확산의 위험을 증가시킨다.^[6] 정부는 검역 강화, 예방 접종, 살처분 등의 정책으로 질병 발생을 억제하고 농업 생산성과 식품 안전, 국제 무역을 원활하게 한다.
식량 안보: 모든 사람이 언제나 충분하고 안전하며 영양가 있는 식량에 물리적, 경제적으로 접근하여 활동적이고 건강한 삶을 유지하는 상태이다.^[25] 기후 변화는 식량 안보에 추가적인 위협을 제기하며, 식량 시스템에 대한 세계적 투자를 크게 늘려야 한다.^[27] 식량 주권^[28]은 사람들이 자신의 식량 시스템을 스스로 정의할 권리이다.
농업 보조금 문제: 선진국의 농업 보조금은 개발도상국 농업에 부정적인 영향을 줄 수 있다. 덤핑(생산비 이하 가격 판매)은 개발도상국 농산물 시장을 왜곡하고 농가 소득을 감소시킨다.^[37] 국제 무역 협정은 농업 보조금 감축, 시장 개방 등으로 공정한 무역 환경을 조성하고자 노력한다.
환경 보호: 농업은 온실가스 배출^[1], 농약 오염, 질산염 오염 등 환경 문제를 야기해 사회적 비용을 발생시킨다.^[29] 농업에 세금을 부과하거나, 유기농업에 보조금을 지급하는 정책을 제안한다.^[30]
빈곤 감소: 농업은 대부분의 개발도상국, 특히 농촌 지역에서 빈곤 감소의 중요한 원동력이었다.^[7] 농업 개발 촉진은 개발도상국의 농업 정책에서 매우 중요하며, 국제연합 식량농업기구(FAO), 세계은행 등의 국제 기구는 빈곤 감소를 위한 농업 노력의 우선순위를 지지한다.^[7]

4. 1. 생물 안전

산업 농업은 광우병(BSE), 조류 인플루엔자, 구제역과 같은 가축 질병 확산의 위험을 증가시킨다.^[6] 이러한 생물 안전 문제는 농업 생산성, 식품 안전, 그리고 국제 무역에 큰 영향을 미친다.

질병	설명
조류 독감(H5N1)	가금류와 사람에게 위협이 되며, 동물 백신 사용으로 인해 새로운 바이러스가 생겨날 수 있다는 우려가 있다.^[12]
소해면상뇌병증(BSE)	소에게 나타나는 치명적인 신경퇴행성 질환으로, 사람에게는 변종 크로이츠펠트-야코브병(vCJD)을 일으킨다.^[16] 소에게 소의 잔해를 먹이는 관행이 질병 확산의 원인으로 지목된다.^[19]
구제역	소, 돼지 등 발굽이 갈라진 동물에게 발생하는 전염성이 매우 강한 바이러스성 질병이다.^[6] 사람에게는 거의 감염되지 않지만, 가축에게 빠르게 퍼져 농업에 큰 피해를 준다.

정부는 이러한 생물 안전 문제를 해결하기 위해 다음과 같은 다양한 정책을 시행한다.

검역 강화: 질병 유입을 막기 위해 국경 검역을 강화한다.
예방 접종: 가축에게 백신을 접종하여 질병 발생을 예방한다.
살처분: 감염된 동물을 살처분하여 질병 확산을 막는다.

이러한 정책들은 질병 발생을 억제하고, 농업 생산성과 식품 안전을 확보하며, 국제 무역을 원활하게 하는 것을 목표로 한다.

4. 2. 식량 안보

식량 안보는 모든 사람이 언제나 충분하고 안전하며 영양가 있는 식량에 물리적, 경제적으로 접근하여 활동적이고 건강한 삶을 위한 영양 요구와 식품 선호도를 충족하는 상태를 의미한다.^[25] 식량 안보 시스템을 위해서는 물리적 이용 가능성, 경제적 및 물리적 접근성, 적절한 활용, 그리고 시간에 따른 앞의 세 요소의 안정성이라는 네 가지 조건이 충족되어야 한다.^[25]

지구상 67억 명 중 약 20억 명이 식량 안보에 취약하다.^[26] 2050년까지 세계 인구가 90억 명으로 증가하고, 식단이 더 높은 에너지 제품과 더 많은 소비를 중시하는 방향으로 변화함에 따라 식량 시스템은 더 큰 압력을 받게 될 것이다.^[27] 기후 변화는 전 세계의 작물 수확량, 해충 및 질병 분포, 기상 패턴 및 재배 기간에 영향을 미쳐 식량 안보에 대한 추가적인 위협을 제기한다.

따라서 식량 안보는 빈곤과 영양 실조를 줄이고 기후 변화에 대한 적응력을 높이려는 의사결정자들의 노력으로 인해 농업 정책에서 점점 더 중요한 주제가 되었다. 지속 가능한 농업 및 기후 변화 위원회는 식량 안보 문제를 해결하기 위한 최우선 정책 조치로 식량 안보와 지속 가능한 농업을 세계 및 국가 정책에 통합하고, 식량 시스템에 대한 세계적 투자 수준을 크게 높이고, 가장 취약한 인구(즉, 이미 식량 안보에 취약한 인구)를 지원하기 위한 특정 프로그램과 정책을 개발하는 것을 제시했다.^[27]

식량 주권^[28]은 사람들이 자신의 식량 시스템을 스스로 정의할 권리에 관한 것이다. 식량 주권 옹호자들은 시장과 기업의 요구보다는 식량 시스템과 정책에 대한 결정에서 식량을 생산하고, 유통하고, 소비하는 사람들을 중심에 두어야 한다고 주장한다. 그들은 시장과 기업이 세계 식량 시스템을 지배하게 되었다고 믿는다. 이 운동은 많은 농민, 소작농, 목축민, 어민, 원주민, 여성, 농촌 청년 및 환경 단체에서 지지하고 있다.

경제가 아직 발전하지 않은 저소득 사회에서는 기계화 등이 미흡하여 농업 생산성이 낮은 반면 인구 증가율은 높아 충분한 식량 생산이 어려운 경향이 있다. 게다가 수출할 수 있는 것이 적어 외화를 획득하기 어렵고, 해외로부터의 식량 수입도 어려워 식량 공급에 큰 불안이 있다. 또한 국민이 빈곤하여 엥겔계수도 높고, 생활비에서 식비가 큰 비중을 차지하고 있어 식량 부족이나 식량 가격 급등이 발생하면 곧바로 생활고에 시달리고 폭동이나 정치 불안으로 이어질 위험도 크다. 예를 들어 일본에서도 과거 여러 차례 쌀 소동이 발생했다.

4. 3. 농업 보조금 문제

선진국의 농업 보조금은 개발도상국 농업에 부정적인 영향을 미칠 수 있다. 덤핑(생산비 이하 가격 판매)은 개발도상국 농산물 시장을 왜곡하고 농가 소득을 감소시킨다.^[37] 국제 무역 협정은 농업 보조금 감축, 시장 개방 등을 통해 공정한 무역 환경을 조성하고자 노력한다.

선진국이 국내 생산을 보조하면, 초과 생산량은 종종 개발도상국에 대한 외국 원조로 제공된다. 이 과정에서 개발도상국의 국내 농산물 시장은 사라지게 된다. 이러한 영향으로 일부 개발도상국에서는 소규모 농민들이 기본적인 농자재 비용을 감당하지 못하고, 결국 토지를 매각해야 하는 상황에 놓이게 된다.^[37]

라이얼 밴클리프(Lyle Vanclief) 전 캐나다 농업부 장관(1997-2003)은 다음과 같이 말했다.

: 가나의 쌀농사로 생계를 유지하던 농민을 생각해 보라. 몇 년 전만 해도 가나는 쌀을 자급자족하고 남는 쌀을 수출할 수 있었다. 그러나 현재는 쌀을 수입하고 있다. 어디에서? 선진국에서. 왜? 더 싸기 때문이다. 선진국의 쌀 생산자가 쌀을 생산하는 데 훨씬 더 많은 비용이 들더라도, 그는 자신의 농작물로 이윤을 남길 필요가 없다. 정부가 그에게 쌀 생산을 위해 보조금을 지급하기 때문에 가나 농민보다 더 싼 가격에 가나에 쌀을 판매할 수 있다. 그리고 가나의 그 농민은? 더 이상 가족을 먹여 살릴 수 없다.

농업무역정책연구소(Institute for Agriculture and Trade Policy)에 따르면, 옥수수, 대두, 목화, 밀, 쌀은 생산비보다 낮은 가격에 판매되거나 덤핑되고 있다. 덤핑률은 밀 약 40%, 옥수수 25~30%, 대두 약 30%, 목화 57%, 쌀 약 20%이다. 예를 들어, 밀은 생산비보다 40% 낮은 가격에 판매된다.

옥스팜(Oxfam)에 따르면, "선진국이 보조금 프로그램을 폐지하면 개발도상국의 농업 수출 가치는 24% 증가하고, 관세 균형을 통해 추가로 5.5% 증가할 것이다. … 수출업체들은 생산비의 약 절반 가격에 미국 잉여 농산물을 판매하여 현지 농업을 파괴하고 종속 시장을 만들어낸다."

2004년 4월, 세계무역기구(WTO)는 미국의 30억달러 규모의 목화 보조금이 무역 협정을 위반하고 있으며, EU의 설탕 수출의 거의 50%가 불법이라는 판결을 내렸다. 1997년부터 2003년까지 미국의 목화 수출은 평균 48%의 보조금을 받았다.^[37]

4. 4. 환경 보호

농업은 온실가스 배출^[1], 농약 오염, 질산염 오염 등 환경 문제를 야기하여 사회적 비용을 발생시킨다.^[29] 또한, 농업은 많은 양의 물을 사용하므로 물 부족 문제의 원인이 되기도 한다.^[29]

이러한 문제점에 대한 대안으로 일부 경제학자들은 농업에 세금을 부과하거나, 농약 사용과 질산염 유출이 적은 유기농업에 보조금을 지급하는 정책을 제안한다.^[30]

대부분의 국가에서 농지나 미개발지는 국토의 상당 부분을 차지한다. 따라서 정부는 환경 보호를 위해 특정 토지 이용을 장려하는 정책을 펼칠 수 있다. 예를 들어, 특정 농업 방식, 조림, 토지 개간, 오염 방지에 대한 보조금을 지급하는 방식 등이 있다.

4. 5. 빈곤 감소

농업은 대부분의 개발도상국, 특히 농촌 지역에서 빈곤 감소의 중요한 원동력이었다.^[7] 세계 빈곤 인구의 약 80%는 주로 농촌 지역에 거주하며 농업을 통해 생계를 유지하며, 빈곤 감소, 소득 창출 및 식량 안보 측면에서 농업의 혜택을 받을 수 있다.^[8] 따라서 농업 개발을 촉진하는 것은 개발도상국의 농업 정책에서 매우 중요한 요소이다. 해외개발연구소(Overseas Development Institute)의 최근 자원 전망 보고서는 농촌 지역의 양호한 인프라, 교육 및 효과적인 정보 서비스가 농업을 통해 빈곤층을 돕는 데 필요하다고 밝혔다.^[9]

1980년대와 1990년대에는 정책 입안자와 투자자들이 농업 부문을 무시했으며, 2000년대 중반 주요 식량 작물의 가격이 크게 상승하면서 다시 관심을 갖게 되었다.^[7] 농업 정책의 소홀함으로 인해 인프라 투자가 부족하여 농업 개발과 교육, 연구 개발 및 기술과 같은 공공재가 저해되었다. 농촌 생산 부문과 소규모 농업 기업은 도시 지역을 우대하고 소규모 농업 기업에 불리한 대출 정책으로 인해 시장 실패를 겪고 있다.

국제연합 식량농업기구(FAO), 세계은행, 국제농업개발기금(IFAD) 및 경제협력개발기구(OECD)와 같은 국제 기구들은 빈곤 감소를 지원하기 위해 농업 노력의 우선순위를 두는 것을 지지한다.^[7] 농업 정책이 빈곤 감소에 미치는 영향은 국가마다 다르며, 정부 정책 지원 수준, 농업에 대한 공공 및 민간 투자 정도, 다양한 유형의 농업, 그리고 농업 부문과 비농업 부문의 성장률과 같은 다양한 요인의 영향을 받는다.^[7] 특히 농업 연구 개발에 대한 투자는 농업 GDP 성장과 빈곤 감소에 큰 영향을 미치는 것으로 나타났다.^[7]

정부 정책은 관개 시스템, 도로 및 통신 시스템, 토지 개혁, 농촌 지역의 전력, 연구 개발에 대한 재정 지원, 가격 정책, 신기술 지원 및 농산물 시장과 같은 농업 활동을 촉진하는 데 중요한 역할을 한다.^[7] 농업 정책은 농업 생산량 증대, 다양화 및 개선과 관련된 목표 달성에 기여했다.^[10]

빈곤 감소를 목표로 하는 농업 정책에는 기상 관련 불확실성과 잠재적인 작물 실패로부터 농민을 보호하기 위해 작물 보험을 제공하는 '''인도의 Pradhan Mantri Fasal Bima Yojana'''가 있다. 이 계획은 농민들에게 작물 손실에 대한 재정적 지원을 제공하여 빈곤에 빠질 위험을 줄인다. '''르완다의 작물 집약화 프로그램'''은 농민들에게 비료, 개량 씨앗, 살충제와 같은 투입물뿐만 아니라 더 효율적인 농업 관행을 채택할 수 있도록 교육과 기술 지원을 제공한다.^[11] 그러나 농업 정책이 빈곤 감소에 기여하려면 관광, 지속 가능한 경제 및 산업과 같은 다른 부문과 효과적이고 일관되게 협력하는 것이 필수적이다.^[10]

농업에 대한 보조금은 사람들이 농촌에 머물러 일정한 수입을 얻도록 장려할 수 있다. 이는 많은 소작농이 있는 농업 국가와 관련이 있을 수 있지만, 폴란드와 같은 더욱 발전된 국가에도 고려 사항이 될 수 있다.

가격 통제는 또한 빈곤 시민을 지원하는 데 사용될 수 있다. 그러나 이는 종종 농촌 빈곤층의 희생으로 이어지는데, 그들은 종종 자신들의 유일한 현실적이거나 잠재적인 수입원인 농업으로부터 더 적은 수입을 얻게 된다. 거의 모든 국가에서 농촌 빈곤층이 도시 빈곤층보다 더 가난하기 때문에 가격 통제를 통한 저렴한 식량 정책은 종종 전반적인 빈곤을 증가시킨다.

식량 원조 형태의 빈곤 구제도 마찬가지이다. 식량 원조는 빈곤국의 소규모 생산자들을 생산에서 몰아내어 중하위 계층에게 이익이 되는 경향이 있으며, 그 결과 고객을 확보하지 못하고 빈곤 상태에 머물게 된다.

경제가 아직 발전하지 않은 저소득 사회에서는 기계화 등이 미흡하여 농업 생산성이 낮은 반면 인구 증가율은 높아 충분한 식량 생산이 어려운 경향이 있다. 게다가 수출할 수 있는 것이 적어 외화를 획득하기 어렵고, 해외로부터의 식량 수입도 어려워 식량 공급에 큰 불안이 있다. 또한 국민이 빈곤하여 엥겔계수도 높고, 생활비에서 식비가 큰 비중을 차지하고 있어 식량 부족이나 식량 가격 급등이 발생하면 곧바로 생활고에 시달리고 폭동이나 정치 불안으로 이어질 위험도 크다. 예를 들어 일본에서도 과거 여러 차례 쌀 소동이 발생했다.

5. 선진국의 농업 정책 사례

선진국에서는 농업 기술 발달과 식량 수입 증가로 식량 공급에 대한 불안감이 줄어들었다. 국민들의 생활 수준이 향상되면서 식비 지출, 특히 농산물 자체에 대한 지출 비중이 낮아져 농산물 가격 상승이 생활에 미치는 영향도 크지 않다. 또한, 산업 구조가 고도화되면서 저임금 노동자에 대한 수요가 줄어들었다.

농업은 토지와 기후 조건에 크게 영향을 받기 때문에 공업에 비해 기술 혁신과 생산성 향상 속도가 느린 편이다. 선진국의 기술을 도입하더라도 지역에 맞게 개량하고 선택해야 하기 때문이다. 예를 들어, 미국에서 개발된 새로운 자동차 제조 기술은 일본에서도 사용할 수 있지만, 새로운 밀 재배 기술이나 농약 살포용 항공기가 일본에서도 바로 적용될 수 있을지는 알 수 없다. 이러한 이유로 도시의 공업 종사자와 농촌의 농업 종사자 사이에 경제적 불평등이 발생하고, 농촌의 상대적 빈곤이 문제가 되기 쉽다.

이러한 상황에서 선진국들은 공업 부문의 저항이 적고 환경 문제도 고려하여 농업 부문과 농가를 보호하는 정책을 추진하게 된다.

구체적으로, 농산물 매입, 수입 제한, 생산량 조절(감산 정책 등)을 통해 식량 가격을 높게 유지하거나, 농지 토지세 등 세금 부담을 줄이거나, 비농업 부문에서 얻은 세수를 농업 부문에 보조금 등으로 투입하는 정책을 시행한다.

관세나 수입 수량 제한을 통해 국내 농산물 가격을 높게 유지하는 정책은 소비자들이 더 비싼 가격에 식품을 구매해야 한다는 점에서 소비자를 희생하여 농가를 보호하는 것이라고 볼 수 있다. 그러나 이러한 정책은 재정 지출을 통한 보조금 지급보다 국민들의 부담이 눈에 잘 띄지 않기 때문에 대부분의 선진국에서 시행되고 있다.

5. 1. 유럽 연합 (EU)

유럽 연합의 농민 인구는 전체 인구의 약 5%를 차지한다.^[33] 1998년 유럽 연합의 농업 생산 총액은 1280억유로였다. 이 금액의 약 49%는 정치적 조치에 따른 것이었는데, 직접 지불로 인한 370억유로와 인위적으로 높은 가격으로 인해 소비자에게서 발생한 430억유로였다. 유럽 농민의 80%는 5000EUR 이하의 직접 지불을 받는 반면, 2.2%는 50000EUR 이상의 직접 지불을 받고 있으며, 이는 모든 직접 보조금의 40%에 해당한다.^[33]

EU에서는 매년 540억유로의 보조금이 지급된다. 보조금의 점점 더 많은 부분이 생산과 분리되어 단일 농장 지불로 통합되고 있다. 이로 인해 공통 농업 정책으로 인한 왜곡이 감소했지만, 많은 비평가들은 생물다양성과 깨끗한 물과 같은 공공재 제공에 더 중점을 두어야 한다고 주장한다.^[34]

공통 농업 정책은 정부 보조금을 사용하여 초기 단계에서 식량 생산과 농업 산업화를 장려했다.^[33] 일부 지역에서는 식량 생산이 너무 많이 증가하여 막대한 식량 낭비가 새로운 문제가 되었다. 식량 낭비로 인해 시장의 균형이 깨졌고, 가격 하락은 농민의 효용에 손실을 입혔다. 이후의 개혁은 단순히 경작지와 산업을 확장하는 대신 농민에게 자금을 분배하고 개별 농민의 복지를 증진시키는 데 성공했다. 2003년부터 공통 농업 정책 기금은 개인에게 더 자세히 설명되고 환경 보호가 마침내 고려되었다.^[33]

5. 2. 미국

미국은 1996년 연방 농업 개선 및 개혁법을 통해 농업 보조금을 줄이고 일정 기간 동안 고정 지불을 제공하며 가격 지원과 보조금을 대체했다. 2002년 농업 안보 및 농촌 투자법에는 가격 및 수확량 감소의 영향을 제한하기 위한 직접 지불과 역주기적 지불이 포함되어 있다.^[31]

미국 농민의 평균 연간 보조금은 16000USD이다. 농민의 3분의 2는 직접 지불을 받지 않는다. 직접 지불을 받는 농민 중에서 1995년부터 2003년까지 최저임금 80%의 평균 금액은 7000USD였다. 보조금은 세금 감면, 직접 현금 지불, 시장 가격 이하의 물 및 기타 투입물 가격으로 구성된다.^[31] 일부에서는 개별 농민이 아닌 대규모 농업 기업이 총 보조금 지출의 상당 부분을 받기 때문에 이러한 종합적인 수치는 오해의 소지가 있다고 주장한다.^[31]

미국의 자연보전 준비 프로그램(Conservation Reserve Program)은 생산자들로부터 경작에 부적합한 토지를 임대하여 생산에서 제외하고, 토착 초본과 기타 식물을 심어 거의 자연 상태로 복원한다.^[35] 미국의 환경 품질 인센티브 프로그램(Environmental Quality Incentives Program)은 물 절약 및 기타 조치를 장려하는 개선을 보조금으로 지원한다. 이 프로그램은 농부들이 점적 관개와 같은 개선에 대한 비용 분담률을 요청하는 공식을 사용하는 입찰 절차에 따라 진행된다. 최소 비용으로 가장 큰 환경 개선을 제공하는 생산자(점수 시스템 기준)가 먼저 자금을 지원받는다. 그 해에 배정된 자금이 소진될 때까지 이 과정이 계속된다.^[36]

6. 한국의 농업 정책

조선 시대부터 농업은 국가의 근본으로 중시되었으며, 농민 보호와 농업 생산성 향상을 위한 정책이 시행되었다. 일제강점기에는 일본의 식량 수탈 정책으로 인해 농민들의 어려움이 가중되었다.

해방 이후 농지 개혁을 통해 농민들에게 토지를 분배하고, 농업협동조합을 설립하여 농업 생산성 향상을 도모했다. 1961년 농업기본법 제정을 통해 농업 현대화, 농가 소득 증대, 농촌 복지 향상 등을 위한 정책이 추진되었다. 1999년 식량·농업·농촌기본법 제정을 통해 농업의 다원적 기능, 지속 가능한 농업, 농촌 공동체 활성화 등을 강조하는 방향으로 정책 기조가 전환되었다.

더불어민주당은 농업의 공익적 가치를 중시하며, 농가 소득 안정, 농촌 복지 확충, 친환경 농업 육성 등을 위한 정책을 추진하고 있다. 특히, 공익형 직불제 도입, 농산물 최저가격 보장, 농업 재해보험 확대 등을 통해 농가 소득 안정을 도모하고 있다.

7. 학계의 견해

나카노 고시는 농업이 단순히 농가가 식량을 공급하고 소비자가 그것을 사서 배를 채우는 것만이 아니라고 주장한다. 농업은 환경 보호와 전원 경관을 포함하여 자연환경과 지역성에 밀접하게 관련되어 있으며, 거기에는 돈으로는 살 수 없는 가치가 있다고 말한다. 이를 무시하고 농업을 돈으로만 거래하면, 지금까지 지역에서 소중히 여겨 온 '''내셔널 캐피탈'''(국민 속에 축적된 유형·무형의 자본)이 파괴될 것이라고 지적한다.^[38]

참조

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